Enquanto as chamadas “emendas pix” —transferências federais feitas diretamente a estados e municípios, sem convênio ou destinação detalhada— drenaram cerca de R$ 39,7 bilhões do Orçamento federal em 2024 e 2025, uma outra bomba, com potencial explosivo ainda maior, vem sendo plantada silenciosamente nos cofres do Tesouro Nacional por governadores e prefeitos, com anuência do Senado e do Executivo federal.

A nitroglicerina está nos empréstimos internacionais contratados por cidades e estados, tendo a União como fiadora. Operações externas de crédito que, se não forem honradas, cairão no colo do Tesouro. Nos últimos dois anos, foram captados empréstimos na ordem de US$ 27,7 bilhões (R$ 144,6 bilhões), mais do que o dobro do contratado no biênio anterior (US$ 10,7 bilhões, ou R$ 55,49 bilhões).

O grande risco de uma implosão do Tesouro está no descasamento de moedas. Estados e municípios arrecadam em reais, mas se endividam em dólar. Uma desvalorização abrupta da moeda brasileira — fenômeno recorrente na história— amplia automaticamente o estoque da dívida. E se for uma crise de verdade, a inadimplência local se transforma em problema federal.

Os valores explosivos, as taxas chamativas e as cláusulas, muitas vezes obscuras, dessas operações foram mapeados em um estudo do advogado Hassan Almawy, recentemente publicado no repositório da FGV Direito Rio.

O levantamento analisou 528 autorizações do Senado desde 2008. Em 479 das 521 resoluções examinadas, havia garantia da União —uma cobertura que transforma o governo federal, na prática, em fiador quase universal da dívida externa subnacional.

E, assim como no caso das emendas pix, a destinação dos bilionários empréstimos também impressiona. O município de São José (SC), por exemplo, pegou emprestados de um organismo internacional US$ 43,2 milhões (R$ 224 milhões) para modernizar 3,7 quilômetros de uma avenida. O valor representava mais de 16% da receita anual do município à época. Se ele não pagar, essa conta irá para o orçamento federal.

O caso ilustra o que o autor do estudo chama de risco moral —”moral hazard”. Por terem a União como fiadora, gestores estaduais e municipais tendem a aceitar condições que talvez rejeitassem se precisassem arcar sozinhos com o risco. A esmagadora maioria das autorizações envolvem juros pós-fixados, atrelados a taxas internacionais. Foram identificados ainda 215 registros de comissão de compromisso, uma taxa cobrada até sobre valores ainda não utilizados.

Clama por atenção o fato de a autorização para essas operações ser dada pelo Senado. Os mesmos senadores acusados de pressionar o Orçamento com emendas destinadas a seus redutos eleitorais autorizam governadores e prefeitos a contrair dívida em dólar, tendo o Tesouro como garantidor, em caso de inadimplência. Até chegar lá, as operações passam por outros órgãos, como Casa Civil, Presidência da República, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Secretaria do Tesouro Nacional.

O problema, como quase sempre, poderia ser evitado. A Constituição de 1988 determinou, no artigo 163, que uma lei complementar disciplinasse a dívida externa e as garantias da União. Essa norma nunca foi criada, critica o estudo.

Assim, o país opera há quase quatro décadas na zona cinzenta, que parece ter sido “descoberta” por mais governadores e prefeitos nos últimos anos. Essa paralisia deve interessar a alguém, mas certamente não a quem se preocupa com a estabilidade das contas do país.