Há aparentemente dois paradoxos no comportamento do Executivo e do Congresso em relação à política fiscal. O primeiro diz respeito à suposta inversão observada em relação ao padrão austeridade no início do mandato e expansão de gasto no fim. Seria o proverbial ciclo político na política fiscal. O segundo é que o Congresso seria conservador, e o Executivo, expansionista. Um olhar atento revela que a questão é mais complexa.

No início do mandato, o governo patrocinou uma expansão fiscal inédita. E isso ocorreu em virtude da natureza própria da eleição apertada e de seu caráter hiperminoritário.

Sua extrema vulnerabilidade leva-o a antecipar a expansão do gasto com a PEC da Transição. Ao mesmo tempo deflagrou ataques ao Bacen, como estratégia de deslocar responsabilidades. O aumento recente da Selic expõe a inconsistência do discurso e da prática.

A expansão do gasto no ano eleitoral tem sido a tônica no país. Em 2006, foi de 10,3%, alcançando impressionantes 15,3% em 2010, na eleição de Dilma. Foi elevada em 2014 (6,3%) e 2022 (6%), quando Bolsonaro recorreu inclusive aos precatórios para gerar caixa. A exceção foi 2018 e tem explicação clara. Sob Temer o gasto cresceu meros 1.8%. Isso é o que acontece nos raros casos em que o incumbente não é candidato e não mobiliza o gasto em prol de nenhuma candidatura.

O conflito atual entre o Congresso e o Executivo é também fácil de explicar. O fato é que o governo nunca abdicou do gasto. O arcabouço fiscal foi uma autorização para sua expansão. Mas o governo não antecipou seus efeitos dinâmicos. Daí a política de seletiva de austeridade: mira os ministérios que estão à míngua sinalizando contenção. Ao mesmo tempo surge o pacote oportunístico de bondades. Ele inclui programas de crédito subsidiado e iniciativas como o Minha Casa, Minha Vida e o Pé de Meia que não estão no orçamento.

E medidas como isenção na conta de luz e distribuição de botijões de gás, dentre outras. Somam-se a isso o uso importante de estímulos parafiscais e a antecipação de benefícios como o 13º salário, em clara contradição com a política monetária. A alternativa de maior custo político —reduzir subsídios e isenções— é abandonada.

É a viabilização desses programas e medidas que está em disputa quando o Congresso —cujas principais lideranças estão alinhadas a candidaturas presidenciais rivais— impõe obstáculos ao aumento da receita. Ao mesmo tempo, a maioria congressual também busca a reeleição, o que transforma o orçamento em campo de disputa, num jogo de soma zero. Pela sua composição, o Congresso tem imposto, ao longo da última década, uma forte restrição fiscal assimétrica aos governos: veto para aumento de receita, mas não para a despesa de interesse da maioria legislativa.

A socialização dos custos desta dinâmica de relações Executivo-Legislativo tem limites. A inflação é um deles. No entanto o que vemos já há décadas é um equilíbrio político perverso ancorado na concessão de benefícios setoriais para grupos e setores com forte influência sobre o jogo. O Executivo é seu árbitro. Mas o jogo tornou-se mais complexo com a entrada do STF em cena.

O resultado é que a capacidade de arbitragem pelo Executivo das perdas e dos ganhos envolvidos tem se exaurido.